Las controversias y el primer día de funcionamiento de Botnia

La intervención del Banco Mundial en el conflicto

El Banco Mundial (BM) es un organismo financiero que participó del conflicto por la instalación de una pastera en Fray Bentos al otorgarle un crédito a la empresa finlandesa Botnia que representó un poco más del 10 por ciento de la inversión total de 1.200 millones de dólares.

El Banco destacó que la papelera de Botnia operará de acuerdo a los más altos estándares internacionales y cumplirá con las normas medioambientales y sociales requeridas por el organismo multilateral para la financiación de proyectos y que "un informe independiente publicado recientemente ofreció pruebas concluyentes de que el área local, incluida la ciudad argentina de Gualeguaychú, no sufrirán repercusiones medioambientales adversas", con lo que justificó su accionar en el marco del conflicto.

La facilitación del dinero del BM a la fábrica de celulosa abrió paso para que la Corte Internacional de Justicia avanzara un casillero a favor de la construcción de dicha empresa ya que el BM es considerado como la máxima autoridad internacional en temas ecológicos y su evaluación de que la planta "no causará ningún daño ambiental" fue indudablemente tenido en cuenta por la Corte Internacional de Justicia de La Haya el pronunciar el fallo que significó un revés para la protesta Argentina.

¿Y por casa cómo andamos?

Mucho antes de que comenzara el conflicto por las Plantas de tratamiento de celulosa en Uruguay, en nuestro país ya funcionaban distintas instalaciones con el mismo fin a las cuales se cuestiona su seguridad ambiental.

Argentina cuenta con 30 fábricas de celulosa y papel en funcionamiento, de las cuáles 12 llevan acabo el mismo proceso que la finlandesa Botnia, que entraría próximamente en funcionamiento.
Encontramos nuestras pasteras en las provincias de: Jujuy, Tucumán, Santa Fe, Buenos Aires, Río Negro y Misiones. Las denuncias de contaminación son moneda corriente en Argentina, aunque con menos difusión pública que el caso Gualeguaychú-Fray Bentos.

Las más cuestionadas son la Planta de Alto Paraná, Celulosa Puerto Piray y Benfide, que funcionan en Misiones, en el límite entre Argentina y Paraguay. Asociaciones ambientalistas, como Greenpeace y Guayubira, y el gobierno paraguayo han efectuado distintos reclamos por la contaminación del Río Paraná. Guayubira asegura que se vierten desechos tóxicos sobre el caudal, al no realizarse un tratamiento adecuado a los efluentes.

Las críticas por el uso de mecanismos contaminantes también alcanzan a la Papelera de Tucumán, y la santafecina Celulosa Argentina. En Tucumán, la Cámara de Apelaciones de la provincia condenó a los directivos por contaminación ambiental. Contraria fue la resolución del tribunal de segunda instancia de San Jorge, localidad de la provincia de Jujuy, que rechazó el recurso de amparo interpuesto por Comité de Etica Profesional y los Derechos Humanos (Codesedh) (según Página 12).

La situación de las pasteras argentinas ha tenido escasa repercusión pública en comparación con el conflicto con nuestros pares uruguayos. Mientras la situación en Fray Bentos alcanza protagonismo internacional, como con la intervención del representante español de las Naciones Unidas, los posibles problemas ambientales en nuestro país quedan relegados a segundo plano.

A pesar de las contraposiciones sociales, los negocios continúan: la empresa finlandesa Stora Enso estaría interesada en instalar plantas de tratamiento en Misiones y Corrientes, para lo cual ya comenzaron a realizar gestiones. Hasta ahora ninguna planta de celulosa ha dejado de funcionar, ni se tiene certeza absoluta de la contaminación que producen. Tal parece que resta mucho tiempo de reclamos e intereses encontrados.

Cuestiones estríctamente ambientales

La intervención del TSJ

El controvertido tema sobre la instalación de una planta de celulosa sobre la veda del Río Uruguay llevó a que la Argentina elevara una solicitud de intervención al Tribunal Internacional de Justicia (TIJ), principal órgano judicial de las Naciones Unidas que se encarga de resolver controversias jurídicas entre los Estados Partes y emite opiniones consultivas para las Naciones Unidas y sus organizaciones especializadas.

La Organización de las Naciones Unidas es una Organización Internacional que fue creada, en el año 1945, por los Estados a través de un tratado constitutivo conocido por “Carta de las Naciones Unidas o Carta de San Francisco”. Esta organización internacional nació para cubrir el propósito principal por la que fue creada: mantener la paz y la seguridad internacionales.

En el año 2006 la Argentina presentó una solicitud ante el TIJ contra la República Oriental del Uruguay motivada en que ésta habría violado obligaciones que le corresponden, de conformidad con el Estatuto del Río Uruguay, firmado por los dos estados el 26 de febrero de 1975, que entró en vigor el 18 de septiembre de 1976.

Las violaciones del tratado bilateral que la Argentina reclamaba en aquella instancia, además de reglamentar “actividades tales como la conservación, la utilización y la explotación de otros recursos naturales”, el Estatuto de 1975 trata las “obligaciones de las partes relativas a la prevención de la contaminación y a la responsabilidad derivada de los daños resultantes de la contaminación” y crea una “comisión administradora del río Uruguay”.

A partir de allí, la Corte Internacional de Justicia cumplió la función de ser mediadora entre los estados partes en conflicto, siendo su resolución benéfica para los uruguayos tras 14 votos a favor y uno en contra de los magistrados integrantes del organismo internacional. Así, finalmente, se aprobó la construcción de la pastera Botnia en Uruguay generando el fastidio de los asambleístas argentinos que luchan para evitar la contaminación.

Por otra parte, el Tribunal Internacional de Justicia, intervino en otro punto clave del conflicto, el 23 de enero del 2007. Esta vez sobre las medidas cautelares presentadas por Uruguay a causa de los cortes de rutas o bloqueo de pasos fronterizos, por parte de los asambleístas.

El 28 de noviembre del 2006, Montevideo había presentado ante la Corte Internacional de Justicia de "La Haya" una demanda contra Argentina para conseguir que el tribunal ordenara el fin de estos bloqueos, al considerar que "agravaban" el conflicto que enfrenta a ambos por la planta de celulosa que instaló la empresa Botnia.

Según Uruguay, los cierres de ruta organizados por ciudadanos argentinos que se manifiestan contra la construcción de la plantas de celulosa causan un daño enorme a la economía uruguaya. Por este motivo, el gobierno de Uruguay pidió a la Corte que ordenara a Argentina tomar las medidas necesarias para terminar con esos bloqueos. Sin embargo, la Corte señaló que los trabajos de construcción de la planta celulosa de la empresa finlandesa Botnia habían progresado significativamente a pesar de las interrupciones en el tránsito en la zona bilateral. En este sentido, concluyó que los bloqueos no suponen para los uruguayos un riesgo inminente ni un perjuicio irreparable.

La presidenta de la Corte, la británica Rosalyn Higgins, expresó que el tribunal no está convencido de que los bloqueos provoquen un riesgo inminente o daños irreparables, como argumentó Uruguay. De todos modos, la Corte instó a la Argentina a abstenerse de tomar medidas que puedan "agravar" el problema de fondo y obstaculizar la "buena administración de la justicia".

Tras conocer el fallo, los ambientalistas de Gualeguaychú anunciaron que continuarán con la movilización social contra la planta de celulosa que se levante sobre el margen oriental del Río Uruguay.

No hay que olvidar que en el TIJ de "La Haya" continúa el proceso judicial ya iniciado por Argentina, que seguramente se interrumpirá si las partes logran convenir una solución negociada aceptable para ambos países, que termine con el diferendo y exteriorice un entendimiento que inexplicablemente se demora.

El conflicto por las papeleras y el MERCOSUR

La pregunta que nos surge cuál es el verdadero rol del MERCOSUR en la controversia. La misma, al ser de naturaleza bilateral, concierne a la Argentina y al Uruguay, no hace al esquema de integración con los socios del MERCOSUR. Es una controversia que se basa en una norma jurídica específicamente aplicable al Río Uruguay, el Estatuto del Río Uruguay, no una norma jurídica general como el Tratado de Asunción, que versa sobre los más diversos aspectos que hacen a nuestra integración regional. Y una norma jurídica especial prima sobre la norma jurídica general.

Sin embargo, el conflicto entra en relación con las competencias del MERCOSUR cuando Uruguay presenta la controversia al tribunal arbitral del MERCOSUR basada en la “Omisión del estado Argentino en adoptar medidas apropiadas para prevenir y/0 hacer cesar los impedimentos a la libre circulación derivado de los cortes en territorio Argentino de vías de acceso a los puentes internacionales Gral. San Martín y Gral. Artigas que unen las República Argentina con la República Oriental del Uruguay”.

Frente a esto Argentina oportunamente alegó “que la controversia carecía de objeto y que el derecho de libertad de expresión, ejercido por los ciudadanos argentinos constituye un derecho humano fundamental reconocido en todos los ordenamientos constitucionales y en los tratados internacionales sobre derechos humanos, vinculantes para la Argentina y el Uruguay, y que, además, gozan, en Argentina, de jerarquía constitucional y que las manifestaciones en rutas efectuadas fueron puestas en conocimiento del público con antelación suficiente y no implicaron, en ningún caso, un impedimento total a la libre circulación de bienes y servicios entre ambos países, por lo tanto que el Gobierno argentino no ha adoptado medida alguna que constituya una violación de los principios de libre circulación de bienes y servicios, previstos en los artículos 1 y 5 del Tratado de Asunción, en los artículos I y II, III y IV y Anexos del Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios, en el Acuerdo sobre Transporte Terrestre Internacional (ATIT) y en otros principios o disposiciones de derecho internacional aplicables a esta materia”.

Finalmente el tribunal en su resolución declara que “la ausencia de las debidas diligencias que la Parte Reclamada debió haber adoptado para prevenir, ordenar o, en su caso corregir los cortes de las rutas que unen a la República Argentina con la República Oriental del Uruguay, realizados por los vecinos de la ribera argentina del río Uruguay y que han sido reseñados en los parágrafos 90, 91 y 92 de los considerándoos de este laudo, no es compatible con el compromiso asumido por los Estados Partes en el tratado fundacional del MERCOSUR, de garantizar la libre circulación de bienes y servicios entre los territorios de sus respectivos países.”

Sin embargó esta resolución del tribunal no sirvió para solución alguna del conflicto, sino que además mostró su ineficacia en resolución de controversias entre sus países integrantes. Frente a esto, el MERCOSUR queda desautorizado, y su imagen se resquebraja.

A esto corresponde hacer un análisis más profundo, para el cual nos basaremos en algunos puntos de vista aportados por Aldo Ferrer, escritor y profesor titular de Estructura Económica Argentina en la UBA, quien distingue dos aspectos en este marco: uno manifiesto y otro latente. El aspecto manifiesto del problema es el ya explicado y conocido por todos: el reclamo argentino de seguridades sobre la viabilidad ecológica de los proyectos y la defensa del medio ambiente de un espacio compartido entre los dos países. Del lado uruguayo, no se desconoce la necesidad de dar plenas garantías a la Argentina sobre la cuestión ambiental, sin limitar su derecho soberano de promover las inversiones y el desarrollo. El principal reclamo uruguayo se refiere al corte de los puentes binacionales y demanda normalizar el tráfico en una zona vital para ambos países y el MERCOSUR.

El aspecto latente del problema es según creemos, el más importante. En él surgen dos interrogantes:
Primero: ¿cómo es posible que, en un espacio compartido, proyectos de gran escala que
afectan al desarrollo y al medio ambiente de toda la región, puedan ser llevados hasta un avanzado nivel de ejecución sin acuerdo previo entre los países?
Segundo: ¿por qué estos proyectos se despliegan en la forma tradicional de la inversión privada directa, con la extranjerización lisa y llana del control de las firmas, siendo que
es posible concebir empresas con participación decisiva de capitales propios, argentinos, uruguayos y mercosureños, con el aporte complementario necesario de las empresas extranjeras?

La respuesta es clara: esto sucede porque el MERCOSUR abandonó el empleo de la programación del desarrollo industrial de la región, en los sectores clave (como el de celulosa y papel).

El desarrollo de las papeleras de Fray Bentos según Aldo Ferrer es un resabio del modelo neoliberal que, como lo revela la experiencia, es una fábrica de desempleados y pobres y, de paso, puede generar problemas, como los que ahora enfrentamos en torno de este diferendo, en una disputa inconcebible y absurda entre argentinos y uruguayos.
Esta es la agenda pendiente del MERCOSUR. Tenemos que construir los instrumentos esenciales de la integración.

Finalmente el contenido latente es que el MERCOSUR sólo es útil a sus miembros como una herramienta efectiva de su propio desarrollo.

Dadas las asimetrías existentes, de tamaño y nivel relativo de desarrollo, el mercado, librado a sus propias fuerzas, multiplica los conflictos y, en definitiva, lleva al conflicto y la parálisis.
Deben así introducirse las políticas públicas comunitarias en el MERCOSUR, entre las cuales la programación industrial es uno de los principales instrumentos disponibles.

ARGUMENTOS DE ARGENTINA Y URUGUAY FRENTE AL CONFLICTO

Frente al conflicto con la instalación de las pasteras, tanto los países implicados como las diferentes ciudades y organizaciones adoptaron argumentos y posturas, a favor y en contra, las cuales se explicitan a continuación.

Argumentos de Argentina

Las pruebas que aportó Argentina son varias y extensas. En primer lugar, se refirió a las autorizaciones que brindó Uruguay a ENCE y Botnia a los fines de construir y operar dos plantas industriales de producción de celulosa sobre la margen izquierda del río Uruguay, así como a la autorización que brindó ese gobierno a la empresa Botnia a los fines de construir y operar una terminal portuaria destinada al uso exclusivo de la planta industrial a cargo de esa misma empresa.

El gobierno de la República Argentina protestó formalmente contra estas acciones unilaterales uruguayas, que vulneran las obligaciones asumidas por la República Oriental del Uruguay en virtud del derecho internacional general y del Estatuto del río Uruguay de 1975”.

Dichas acciones del país vecino no cumplieron con:

• La obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de la jurisdicción de la República Oriental del Uruguay no perjudiquen al medio ambiente de la República Argentina.

• La obligación de informar y consultar previamente con la República Argentina sobre toda obra que pueda afectar la navegación, la calidad de las aguas o el régimen del Río Uruguay conformidad con lo previsto en los artículos 7° a 12° del citado Estatuto.

Por otra parte, al autorizar la construcción de las plantas industriales e instalaciones conexas, la República Oriental del Uruguay violó un tratado bilateral con la Argentina, vigente desde 1975, que tiene por objetivo principal asegurar la calidad de las aguas de un río compartido por ambos países como también el bienestar y la salud de las comunidades adyacentes del río Uruguay.

Asimismo, otro argumento en contra de las pasteras fue el silencio uruguayo al no cumplir con el mecanismo de información y consultas previas, previsto en el Estatuto del Río Uruguay en la sesión plenaria de la CARU (Comisión Administradora del Río Uruguay), convocada por Argentina el 17 de octubre de 2003.

Argumentos de Uruguay

Los principales argumentos de la defensa de Uruguay son que respetó no sólo el Estatuto del Río Uruguay, de 1975, sino, además, la totalidad del Derecho Internacional y los principios generales del derecho.

Asimismo, Uruguay sostuvo que la Argentina desconoció normas del Derecho Internacional al permitir los cortes de ruta realizados por pobladores de las ciudades argentinas cercanas a las plantas de celulosa.

Por su parte, Uruguay sostiene que existieron constantes conversaciones e intercambios de información entre Argentina y Uruguay sobre este asunto, que convalidaron lo actuado con Uruguay.

Finalmente Uruguay sostuvo que las plantas de celulosa utilizarán la mejor tecnología disponible de acuerdo con los estándares europeos que entraron en vigencia en el año 2007. Para fundamentar sus argumentos Uruguay citó los estudios de impacto ambiental realizados por las empresas Botnia y ENCE, el Estado uruguayo, y las tres evaluaciones encargadas por la CFI (Grupo Banco Mundial).

Marco introductorio del conflicto

El conflicto suscitado entre dos países limítrofes, Argentina y Uruguay, con motivo de la ejecución de las obras de instalación de dos industrias papeleras en Fray Bentos, se presentó como un caso extremo de certidumbre ambiental “compartido” por ambos Estados en el cual se puso en riesgo un recurso natural muy valioso y preciado en nuestros días en el mundo: el agua.

En este contexto de controversias, se contrapusieron, dos derechos: el de uno y otro Estado. Uno por la libertad de desarrollar una actividad productiva dentro de su territorio (Uruguay), y otro, del Estado que aporta elementos que intentan demostrar e ilustrar la existencia de un riesgo cierto ante un daño probable y de magnitud irreparable (Argentina).

A partir de dichas controversias, aparecieron varios interrogantes. En primer lugar se cuestionó qué camino debe adoptarse para arribar a una solución amigable cuando está en juego el derecho a la vida humana y a la salud pero también las relaciones bilaterales de dos países que integran, además, el Mercado Común del Sur (Mercosur). Por otro lado se tuvieron en cuenta los elementos de derecho ambiental internacional que se han generado para tratar de resolver este encuentro.

Existen antecedentes normativos que hallan su origen en el derecho internacional ambiental, que incluyen el Tratado por el Río Uruguay y el Estatuto del Río Uruguay, y que en alguna medida, tratan cuestiones que por esas vías debieran haberse resuelto de antemano.

El gobierno de Tabaré Vázquez sostiene que se han tomado todas las precauciones para que no haya daños ambientales ocasionados por la instalación de dichas pasteras. A pesar de ésta afirmación, las poblaciones de Fray Bentos, en ese país, y la limítrofe Gualeguaychú, en la provincia de Entre Ríos, empezaron un fuerte movimiento de rechazo debido a que ambas ciudades comparten el río que las separa.

Por su parte, el gobernador de Entre Ríos, Jorge Busti, dijo que estas empresas son contaminantes, por lo que Europa ha dejado de instalarlas en su territorio, y lamentó que no haya habido reuniones previas entre ambos países. Apenas comenzó el conflicto, Busti señaló que "Si Uruguay tiene la decisión política de traer esas fábricas, que lo haga en otro lado, no en un río compartido, donde hay un estatuto que dice que no se puede hacer una obra sin el consentimiento de una de las partes".

Cronología del conflicto